一、国有企业建立有效内部控制体系所面临的特殊问题
　　国有的大型企业的六大特点相应的导致了其内部控制的六方面问题：
　　◆问题1：国有大型企业规模大，但很多企业执行力较弱
　　我国的国有企业，特别是中央企业，是诸多重要产业的领导者，在行业发展中起到了中流砥柱的作用。这些企业规模已经非常庞大，2005年159家中央企业的总资产规模已达到了10万亿元，销售收入6.7万亿。庞大的企业规模和复杂的产权关系使得管理层级越来越多，很多企业患上了 “大企业病”，信息传递缓慢，信息加工整合能力较弱，对环境和风险的反应缓慢，执行力弱。“大企业病”反映在内部控制上就造成了一些内控措施不能被执行。例如，2004年资产规模为122亿的中航油集团，在中央企业中算不上大个的企业，然而，即使是新加坡子公司具有完善的整套风险控制体系，也因为执行不力导致了在违规的石油衍生品投机中损失5.5亿美元。中航油(新加坡)前总裁陈久霖被判入狱4年零3个月并处以33.5万新币罚款。为了加强内控执行力，国资委应该要求企业必须要完善内部监督和自我评估制度，定期提交正式内控有效性评价报告，并进行检查考核，将结果纳入对企业及其领导人的绩效考核办法。
　　◆问题2：国有企业近年发展快，内控建设可能跟不上
　　随着近几年中国经济的快速发展，中央企业实现了总资产年均14%（2003年的8万亿到2005年的10万亿）和销售收入年均23%（2003年的4.4万亿到2005年的6.7万亿）的增长，业绩斐然。但伴随着快速发展，企业关心更多的是规模和业务的进一步发展，而相对忽视了企业管理的同步提升和管理人员素质的提高，导致决策中较少考虑风险，决策的决策效率和质量低下，人才储备不足或参差不齐。例如，部分企业过分依赖负债扩大规模，2006年上半年中央企业负债增长超过资产增长的企业就有76户。快速的增长和缺少持续更新制度导致企业的内部控制体系不再适应变化的内控环境。著名的三九集团就是十年间从500万的资本家成长为总资产200亿的大集团，拥有三家上市公司和400余家子公司，涉足药业、农业等六个主要产业的庞然大物，但是这个大公司的企业管理制度没有及时完善，体制上有很多漏洞，集团大量占用上市公司资金，银行也多次逼债，2005年末“三九系”对银行的总负债达107亿元，不得不进行重组。在面临快速变化的企业内部环境压力下，国资委应该要求企业必须加强自身的制度化建设，建立完善的内控体系确定企业所面临的内外部风险，明确管控重点，制定控制活动和责任人，通过定期自我评估和内控审计，发现内控体系的设计和执行缺陷，并进行持续改进，以保证企业基业长青——不出现发展水平与治理水平脱节的情况。
　　◆问题3：企业非常重视增长指标，内控意识较弱
　　尽管企业发展很快，但毕竟国有企业的制度化建设为时尚短，大型企业的内部控制意识还相对较弱。特别是由于高速发展，很多国有企业希望引领行业的发展，产生了制定高增长目标的惯性，导致了企业管理人员非常重视生产增长指标，在企业文化、宣传和实际工作中可能忽视内控和风险管理的要求；其次是对风险存在的客观性和风险管理方法和工具认识不足，很多企业在战略目标制定和投资决策活动中，对企业面临的重大风险的考虑不足。例如，在2003年9月才成立的中储棉，职责是调节棉花市场余缺、平衡市场供求，但是为了追求利益，企业领导人不顾风险，在棉价高涨下没有慎重的风险控制意识，战略方向过于投机，自营进口大量高价棉花，终于在棉价一路狂跌情况霞，造成6亿元的巨大亏损。国资委必须要求企业建立清晰明确的内部控制责任体系，使得企业各阶层的人员都明白自身在内控中的职责，应确保董事会和管理层对内控文化培养和内控体系的有效性负责。
　　◆问题4：企业流程制度薄弱，缺乏内控基础
　　国有大型企业的内部控制流程和制度基础都相当的薄弱。大部分由于历史的原因，目前很多管理还是按习惯办事，以“人治”为主，主观决策在企业经营管理中还占有不小的地位。有的企业虽然存在流程体系，但是并不规范完善，业务流程和管理流程过于简单，缺乏对风险点的充分关注和控制，使得内控体系成为无本之木，无源之水。当前很多公司的内控手册只是停留在理念层面，仅仅是为了满足外部检查而装订的一本本“抽象答案”，缺乏针对性和可操作性，很少有企业形成了有效的且具有可操作性的内部控制体系。2001年破产的猴王集团公司治理结构表面看似完整，但集团和股份的董事长、总经理甚至党委书记都由一人担任，决策没有任何控制流程导致了公司盲目的扩张和占用上市公司资金，投资于焊材、玻璃酒瓶、船运等八个行业，并进行大量股票炒作。最终只能以破产收场。流程制度是内部控制体系的基石，要建设有效的内控体系，就应该在明确责任的基础上梳理全面内部控制的流程，推进制度化工作。
　　◆问题5：国企监管力度不足，企业缺乏内控动力
　　由于当前国资委的《中央企业内部控制管理办法》和《中央企业内部控制评估管理办法》尚在制定之中，国有企业内控监管出现缺位，大部分企业尚没有认识到内部控制的重要性，因此缺乏内控动力。强制性的内控评估是促进内控体系建设和确保体系长期健康运作的必要条件。目前内控体系建设往往限于宏观的监管要求，没有定期进行内控的评估，或者缺乏具有较强操作性的评估方法，形式上存在内部控制体系，实际上却起不到应有的作用。例如，可能不能根据发现的管控问题进行及时的管理改进，难以充分实现内控和风险管理的根本目的。中国银行在上市之前四年内都在推进内部制度建设，然而2005年1月黑龙江河松街支行竟然发生被行长卷走巨额客户存款的恶性事件。究其原因，我们发现该支行没有同城结算系统，上级机构无法监控其资金往来；而中行的内部稽核流于形式，没有真正起到审核的作用。因此，国资委以股东监管身份，更需要提出严格内控建设和有效性评价报告要求，并对照检查，对所监管企业产生约束力，避免内控要求流于形式。
　　◆问题6：国有企业母子公司关系复杂，管控体系不顺畅
　　由于近年来国有企业大规模的重组兼并，大型国企往往形成了复杂的总部和下属公司架构。加之，诸多大型国有企业的部分上市，形成了很多分、子公司面临着总部和上市股份公司的双重监管，带来了上市与非上市企业以及下属企业之间的关联交易问题。由于历史的原因，管控架构更为复杂，一些集团公司的董事长，同时兼任股份公司、甚至某些重要的子公司的董事长，造成了决策短路，总部及股份公司职能部分被边缘化。下属公司的很多事项本应该根据批准的流程报送总部批准，却可以通过种种办法绕过制度，导致总部管理职能目标的内部控制非常无力，从而可能对广大股东的利益产生负面影响。例如，洛阳玻璃因严重的关联交易遭到香港联交所严厉谴责。联交所认为董事长刘宝瑛和副董事长朱雷波如继续留任，将“有损股东利益” ，建议其辞去职务 。作为在香港联交所上市的大型企业，洛阳玻璃的内部控制体系相对是比较完善的，即使是这样的企业，在下属企业管理上还出现这样严重的问题，说明我们的国有企业在母子公司治理管控方面还存在相当严重的问题。国资委应该在明确母子公司管控定位的前提下，需要建立完善的分子公司管治体系和流程，以保证总部与下属企业管理顺畅。

二、大型国企建设内部控制体系的问题应对
　　根据标志性的内控问题研究成果，健全的内部控制体系应具备五个基本特征：（1）董事会和管理层建立和健全内控组织责任体系，培养内控文化；（2）植根于公司的经营之中；（3）形成操作性强的内控实施体系；（4）对不断变化的风险，能够快速反应；（5）对于缺陷能进行快速报告，并及时采取纠正措施。
　　为了满足这些基本要求，应针对国有大型企业的六大内部控制特点，结合大型国企管理型内控的实践，发展具有高度可操作性的内控金字塔架构。内控金字塔的顶端是企业的总体经营目标，“内控环境建设”和企业主要的“管理与业务流程”是整个金字塔的基础。“内控环境建设”确保了内控建设具有良好的环境根基，包括组织、人员、文化等；而 “管理与业务流程”则要求企业形成完备的流程制度体系，从而使得内控活动融入企业日常运营活动之中。
　　在内控基础之上，内控体系自身则是自上而下内控培养与自下而上合理保障的结合。一方面，从制定战略“目标”中就强调风险考量开始，自上而下地在日常业务中形成“风险管理”意识和方法，同时通过管理层与执行层和操作层有目的的“信息与沟通”，来促进内控文化培养，建立强健的“内控环境的建设”。
　　另一方面，内控体系的运行应融入企业日常运营活动之中，通过在企业主要的“管理与业务流程”中嵌入风险管理活动，对内控体系的运行状况进行自下而上的自我“监控与评价”，结合内控部门的审计和外部专项审计，来监控内控体系的运行，进而对于发现的“内控设计和执行缺陷”问题进行有计划的“管理改进”，从而确保内控体系的持续有效运行，使其成为实现企业总体“目标”的坚实保障。
　　为了将内控的目标落到实处，基于内控金字塔架构，应针对国有大型企业上述的六大内控问题，量身定制了一整套详细的内控体系建设方案。 包括以下六个特点：
　　1）建立明确的内控责任体系
　　清晰具体的责任体系是提高内控执行力的基础。为了增强内控体系的执行力和权威性，应确保董事会和管理层对内控体系的有效性负责。《内控手册》应制定内控责任体系，包括董事会、监事会、审计委员会、高管层、内控审计部、其它职能部门和下属企业各自的权利和责任，以及在内控管控上的相互关系。“职责与权限”作为内控手册各章中的重点部分，规定了为完成相应内控目标，各相关单位应进行的活动和承担的责任，明确地回答了“谁？”、“做什么？”。
　　2）建立切实可行的内控执行体系
　　内控体系的理论和要求已经比较成熟，关键的问题是企业如何将这些理论和要求根据自己的实际情况转化为具有可操作性的内控执行体系，从而将内控落到实处。根据COSO理论框架和证券交易所的要求，在《内控手册》各章节除了描述“职责与权限”外，还规定本章“目的是什么？”和“怎样去做？”。为了增强可操作性，内控手册各章节都根据企业的具体情况设计内控工作的流程图、流程描述和相关的工具、模板。
　　3）强调制度和流程体系的建设
　　内控活动贯穿于企业的经营管理活动之中，制度和流程体系是内控执行的载体和基础。没有制度和流程体系，内控活动将无的放矢。在建立及强化内控体系的同时，协助企业建立专门的制度化建设推进机构，领导各职能部门建立和完善相应的制度流程体系及内控体系，并在新体系通过试运行后，积极向适合的下属企业推广。
　　4）建立内控自我评价体系
　　对内控体系有效性的评价是内控体系建设的重要保障，而将评价落到实处就需要建立明确的评价规范和切实可行的评估方法。企业定期在内控部门的组织下，通过各部门的自我评估、高管层对企业整体内控环境和要素的评价、对重点内控和风险领域的内/外部审计以及员工内控问卷调查等多种形式对内控体系的有效性进行评价，并就评价中发现的问题进行总结，形成内控有效性评估报告。
　　5）形成持续改进的机制和能力
　　持续改进是内控评估的后续步骤。只有形成持续改进的机制，才能及时就发现的管控问题或变化的环境对管理体系进行优化，从而达到内控评估的最终目的。应设计相应的持续改进机制，内控部门基于内控评估中发现的问题和改进需要（例如来自内外部的环境变化），组织相应的职能部门和下属企业制定管控改进实施计划，强调改进实施方案的可操作性和有效性，并对实施的情况进行跟踪和评价。
　　6）优化对下属公司的管控
　　由于历史、多元发展和部分上市等原因，大型国企面临着复杂的下属企业管控问题。根据下属企业的特点，明确总部相应的管控定位是建立有效和高效管控的前提。根据下属企业的业务特点，建议首先明确对不同下属企业的管控定位，包括财务、战略、运营或服务型的管控；基于不同的管控定位，选择相应的管控重点（例如战略、投资、人事、财务、生产、营销等方面），同时加强对下属企业资金、财务数据收集及分析以及财务报告的管控，建立完善的信息披露、关联交易预警、对外担保、重大投资决策等制度。